Reclamación de Responsabilidad Patrimonial por la declaración del Estado de Alarma a raíz de la crisis sanitaria del COVID19

La declaración del estado de alarma el día 14 de marzo de 2020 ha instaurado en España una situación (casi) inédita, que plantea cuestiones sobre los derechos de los ciudadanos frente a la Administración Pública. Una de ellas consiste en saber si los daños provocados por los actos de la Administración Pública dictados en el contexto del estado de alarma pueden, a posteriori, reclamarse a la Administración Pública. 

El pasado 14 de marzo el Consejo de Ministros declaró el estado de Alarma como consecuencia de la crisis sanitaria provocada por el coronavirus o COVID19. La declaración del estado de alarma se acordó al amparo de la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio.

La referida Ley Orgánica 4/1981 de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio prevé, en su artículo 3, para las personas que “como consecuencia de la aplicación de los actos y disposiciones adoptadas durante la vigencia de estos estados sufran, de forma directa o en su persona, derechos o bienes, daños o perjuicios por actos que no les sean imputables”, el derecho a ser indemnizado de acuerdo con lo dispuesto en las leyes. Este es el régimen a analizar para saber si tendremos derecho a una indemnización por los daños sufridos a raíz del coronavirus o COVID19

Como se ha visto, la Ley Orgánica 4/1981 se remite al régimen general de responsabilidad patrimonial para las reclamaciones que se refieren a actos o disposiciones adoptadas en relación con el estado de alarma.

El régimen general queda regulado en las Leyes 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y 40/2015 de Régimen Jurídico del Sector Público. El artículo 32 de la Ley 40/2015 establece los requisitos que se debe cumplir para reclamar la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública: 

“1. Los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes, de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos salvo en los casos de fuerza mayor o de daños que el particular tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley (…) 2. En todo caso, el daño alegado habrá de ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas”. 

El artículo 34.1 de la Ley 40/2015 precisa que “no serán indemnizables los daños que se deriven de hechos o circunstancias que no se hubiesen podido prever o evitar según el estado de los conocimientos de la ciencia o de la técnica existentes en el momento de producción de aquéllos (…)”.

Así pues, los requisitos para que un particular tenga derecho a una indemnización de la Administración por los daños y perjuicios sufridos son los siguientes:

• Inexistencia de prescripción del derecho a reclamar la responsabilidad patrimonial de la Administración (1 año).
• Existencia de un daño real, efectivo y evaluable económicamente. 
• Daño individualizado en relación a una persona o grupo de personas.
• Relación de causalidad entre el funcionamiento del Ayuntamiento y el daño.
• Inexistencia del deber jurídico de soportar el daño causado.
• Inexistencia de la fuerza mayor.

En las circunstancias en nos encontramos, de situación excepcional provocada por una pandemia a nivel internacional y en la que se declaró el estado de alarma, algunos de los requisitos antes expuestos serán especialmente relevantes para determinar si los tribunales, en base a las pruebas practicadas, aprecian o no la responsabilidad patrimonial de la Administración. A continuación, entraremos a analizarlos sucintamente: 

Individualización del daño

La ley exige que el daño sea individualizado con relación a una persona o grupo de personas. Significa que “ha de tratarse de un daño concreto residenciable directamente en el patrimonio del reclamante y que exceda además de lo que puedan considerarse cargas comunes de la vida social” (Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección 4ª, Sentencia 437/2019 de 10 Jul. 2019, Rec. 34/2019).

De ello se deduce que, si el daño ha sido común a una generalidad de ciudadanos, no será un daño individualizable, o lo que es lo mismo, no concurre el concepto de singularización del daño, por lo que, de acuerdo con la ley y la jurisprudencia dictada, no será indemnizable.

Ausencia del deber jurídico de soportar el daño

La ley exige también que concurra la ausencia del deber jurídico de soportar el daño o antijuricidad del daño. La jurisprudencia lo define de la manera siguiente: “que la persona que lo sufre no debe estar obligada jurídicamente a soportarlo; esto es que el daño sea antijurídico implica y significa que el riesgo inherente a la utilización del servicio público haya rebasado los límites impuestos por los estándares de seguridad exigibles conforme a la conciencia social” (Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección 4ª, Sentencia 437/2019 de 10 Jul. 2019, Rec. 34/2019).

Esto significaría que, por ejemplo, ante un acto médico del servicio público de salud ajustado a la diligencia profesional o lex artis, si finalmente se produce un daño a una persona, este daño no es indemnizable pues forma parte del riesgo inherente al servicio público prestado.

Fuerza mayor

Finalmente es especialmente relevante en el caso de los daños causados por la declaración del estado de alarma, a raíz de la crisis del coronavirus, el análisis del requisito de la ausencia de fuerza mayor: para tener derecho a una indemnización del Estado se precisa que los hechos que originen el daño no constituyan una situación de fuerza mayor. Según la jurisprudencia, “la fuerza mayor no solo exige que obedezca a un acontecimiento que sea imprevisible e inevitable, como el caso fortuito, sino también que tenga su origen en una fuerza irresistible extraña al ámbito de actuación del agente” (Sentencias del Tribunal Supremo, de 18 de diciembre de 1995, 6 de febrero de 1996, 26 de febrero y 3 de noviembre de 1998, entre otras).

Por tanto, los tres caracteres de la fuerza mayor son la imprevisibilidad, la inevitabilidad y la irresistibilidad. Sin uno de ellos, no se aplicará la situación de fuerza mayor. Al respecto, el hecho de que, en un momento dado, la capacidad científica esté limitada para prevenir y evitar el resultado dañoso, se considerará como fuerza mayor (Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, Sección 4ª, Sentencia de 2 Dic. 2015, Rec. 1444/2014). 

Como se advierte, cabrá discutir si, con los conocimientos técnicos, científicos y con los precedentes de otros países, la declaración del estado de alarma era previsible o evitable.

En definitiva, estos tres serán aspectos serán los más controvertidos a la hora de apreciar si concurre o no responsabilidad del Estado por los daños que haya sufrido un particular o una empresa a raíz de la declaración del estado de alarma.

Precedentes del estado de Alarma

¿Qué precedentes tenemos en nuestro país de una situación como esta? A título comparativo, en el caso del estado de alarma declarado el año 2010 como consecuencia de la huelga protagonizada por los controladores aéreos, se interpusieron varios recursos contencioso-administrativos contra la resolución dictada por AENA de cerrar el espacio aéreo español. En dicho caso, la Audiencia Nacional declaró que concurría una situación de fuerza mayor, acreditada por la excepcionalidad de la situación, la ajenidad de los hechos a AENA, la impredecibilidad de la huelga salvaje, la inevitabilidad y necesidad de cerrar el espacio aéreo español para garantizar la seguridad aérea, etc … (para todas, Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección 8ª, Sentencia de 15 Abr. 2013, Rec. 108/2012). Por consiguiente, la Audiencia Nacional consideró que AENA no era responsable de los daños causados a los reclamantes dado que la situación era totalmente imprevisible e inevitable.

En el supuesto del estado de alarma declarado por motivo de la pandemia del Covid-19, los actos dictados por la Administración Pública (obligación de confinamiento, prohibición de desplazarse salvo excepción, cierre de los comercios, etc) han podido provocar daños y perjuicios a los particulares.

Pero tal y como se ha explicado en este artículo, estos daños y perjuicios únicamente podrán reclamarse a la Administración Pública si se cumplen todos los requisitos previstos por la normativa, y especialmente que no se esté en una situación de fuerza mayor, que afecte a una persona o a un grupo de personas concretas y que el afectado no tenga el deber jurídico de soportar dicho daño. 

Habrá que estar, pues, a las particularidades de cada caso concreto, para valorar si podría concurrir o no la responsabilidad del Estado.

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