Recursos interpuestos contra la inactividad de los gobiernos en materia de protección del medio ambiente

Desde 2015, los litigios climáticos se han multiplicado por todo el mundo. Según recoge un informe del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA), en 2017, se iniciaron 884 litigios climáticos en 24 países. En 2020, esta cifra ha sido duplicada hasta llegar a 1550, siendo la mayoría demandas contra gobiernos. 
En este artículo, se tratará de estudiar la regulación prevista en España que permite impugnar la inactividad de la administración pública, antes de citar sentencias recientes que han sido dictadas en diferentes países del mundo, y que constituyen un avance en materia de lucha contra el cambio climático, y de reconocimiento de la inactividad de los gobiernos en este ámbito. 

Casos recientes de recursos interpuestos contra la inactividad de los gobiernos en materia de protección del medio ambiente 

Desde el Protocolo de Kioto (firmado en 1997 pero entrado en vigor a partir de 2005), los gobiernos del mundo han ido firmando convenios internacionales (como el Acuerdo de Paris de 2015) y aprobado legislaciones nacionales, con la finalidad de mitigar el cambio climático, a través la imposición de obligaciones de resultado y de medio, y la fijación de objetivos concretos.

A raíz de ello, en los últimos años hemos visto aparecer en la esfera judicial unos recursos interpuestos por asociaciones o personas físicas, contra la inactividad de los gobiernos en el cumplimiento de dichas obligaciones y de dichos objetivos. 

A pesar de las dificultades para poder acreditar el efectivo incumplimiento de los gobiernos en materia de la protección del medio ambiente, varios recursos han sido estimado en varios países del mundo, formando unos precedentes.

Así, como primer litigio fundamental en un país de la Unión Europea, cabe citar el caso Urgenda: el Tribunal Supremo Holandés ha dictado una histórica sentencia el 20 de diciembre de 2019, en la que condena al Gobierno holandés por haber incumplido los compromisos previamente fijados en relación con la mitigación climática, exigiéndole que revise su política climática nacional a la luz de sus obligaciones legales, para proteger el derecho fundamental a la vida de sus ciudadanos. 

El segundo caso en Europa fue la sentencia dictada por el Tribunal Supremo de Irlanda, que consideró que el Plan Nacional de Mitigación era contrario a la Ley de Cambio Climático de 2005, al no especificar cómo se logrará el objetivo nacional de transición. Esta jurisdicción revocó la planificación, y estableció la obligación legal para el gobierno de reducir las emisiones de gases con una respuesta detallada para actuar a largo plazo.

En septiembre de 2020, tuvieron lugar las audiencias públicas del primer caso climático que llegó a la Corte Suprema de Brasil, el primero también en ser presentado por partidos políticos. A través de este recurso, los demandantes buscan una orden judicial que obligue al gobierno a reactivar fondos previamente destinados a iniciativas que combaten la deforestación de la Amazonía y el cambio climático.

Si volvemos a España, tres asociaciones interpusieron recientemente un recurso contencioso ordinario ante el Tribunal Supremo contra el gobierno, por haber incumplido el Reglamento Europeo 2018/1999 de gobernanza de la unión por la energía en su obligación de presentar un Plan Nacional Integrado de Energía y Clima (PNIEC). Además, consideran que las políticas españolas son insuficientes para cumplir con los compromisos internacionales firmados, y para compensar la falta de acción de los gobiernos anteriores. Las tres ONG’s piden al alto tribunal que exija a España elevar su ambición climática, y reclaman una reducción de emisiones del 55% en 2030 respecto a 1990 (en lugar del previsto recorte del 23% recogido en Plan Nacional Integrado de Energía y Clima 2021-2030). 

En esta misma línea, el pasado mes de febrero de 2021, el Tribunal administrativo de Paris ha dictado una sentencia en la cual ha reconocido por primera vez que el Estado francés había cometido una falta mostrándose incapaz de cumplir con sus compromisos de reducción de gases de efecto invernadero durante el período 2015-2018, otorgando un plazo de dos meses al Estado francés para determinar qué medidas ordenará para cumplir con dichos compromisos.

Regulación procesal prevista en España: aplicabilidad del artículo 29 LJCA. 

La Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (LJCA), en su artículo 29, consagra la posibilidad de poder impugnar ante los Tribunales del orden contencioso-administrativo la inactividad de la Administración Pública: 

“Artículo 29.

1. Cuando la Administración, en virtud de una disposición general que no precise de actos de aplicación o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, esté obligada a realizar una prestación concreta en favor de una o varias personas determinadas, quienes tuvieran derecho a ella pueden reclamar de la Administración el cumplimiento de dicha obligación. Si en el plazo de tres meses desde la fecha de la reclamación, la Administración no hubiera dado cumplimiento a lo solicitado o no hubiera llegado a un acuerdo con los interesados, éstos pueden deducir recurso contencioso-administrativo contra la inactividad de la Administración.

2. Cuando la Administración no ejecute sus actos firmes podrán los afectados solicitar su ejecución, y si ésta no se produce en el plazo de un mes desde tal petición, podrán los solicitantes formular recurso contencioso-administrativo, que se tramitará por el procedimiento abreviado regulado en el artículo 78.”

Este artículo prevé dos supuestos de inactividad administrativa, susceptibles de impugnación por la vía judicial:

• Por un lado, cuando la Administración pública, en el plazo de tres meses desde el día en que el interesado se lo haya requerido, no haya dado cumplimiento a su obligación de realizar una prestación concreta en favor de una o varias personas, cuya obligación venga impuesta por una disposición de carácter general, un acto, un contrato o un convenio administrativo. 

• Por otro, cuando la Administración pública, en el plazo de un mes desde la fecha de petición por parte del interesado, no proceda a la ejecución de sus propios actos firmes.  

La ventaja que ofrece este artículo es la rapidez con que un ciudadano puede acudir a los Tribunales y/o la posibilidad de tramitar un procedimiento judicial abreviado, es decir, más rápido que el ordinario.

La cuestión está en dilucidar si se podría impugnar en España cualquier inactividad de una Administración pública, en materia de defensa del medio ambiente por la vía de este artículo 29 LJCA. 

Obviamente no tenemos nosotros la respuesta mágica y definitiva a tan difícil pregunta, pero sí que podemos aventurarnos a reflexionar sobre cuáles deben ser las claves para resolver esta cuestión:

En cuanto al supuesto previsto en el artículo 29.1: a nuestro modo de ver, para determinar si es viable canalizar por el artículo 29.1 LJCA la exigencia ejecutiva de cumplir con los compromisos ambientales asumidos por las Administraciones estatal, autonómicas y locales en los tratados internacionales, y en las leyes y reglamentos dictados, deben formularse dos preguntas: por un lado, si un tratado internacional aceptado por España, o una disposición legal o reglamentaria emitida por los órganos legislativos y/o ejecutivos correspondientes, de cualquiera de las Administraciones territoriales españolas (Estado, Comunidades Autónomas, Entidades Locales), pueden ser considerados como una “disposición general que no precise de actos de aplicación” o como un “acto, contrato o convenio administrativo”. Seguramente habrá que ver el texto concreto objeto de análisis para ver si se cumple o no este requisito. Por otro lado, si la voluntad del legislador, al incorporar este precepto al ordenamiento jurídico, era la de dotar de fuerza ejecutiva, como si fuera un cheque bancario o una letra de cambio, a este tipo de actuaciones, que tienen un indudable y marcado carácter político. 

Ambas preguntas nos sitúan en un espacio de duda desde el punto de vista teórico, y obligan a analizar la norma en concreto para ver si realmente, un incumplimiento de los mandatos de la misma, se podría entender dentro de la esfera de aplicación del artículo 29.1 LJCA.

En cuanto al supuesto previsto en el artículo 29.2: a diferencia del anterior supuesto, si la premisa que prevé este precepto se cumpliera, es decir, que existiera un acto administrativo firme dictado por una Administración que conllevara la adopción de medidas de tipo ambiental, de las previstas en aquellos tratados internacionales, leyes o reglamentos, y dicha administración no lo ejecutara, sería más fácil que la acción judicial por vía del artículo 29.2 prosperara, pues el acto administrativo dictado sería más fácilmente reconocible e identificable, y por tanto, los derechos y obligaciones que del mismo se desprenderían serían más concretos, más tangibles y más fácilmente imputables a la esfera jurídica de un determinado ciudadano.

En definitiva, podemos ver como desde 2015, los litigios sobre el cambio climático se expanden en todas las jurisdicciones del mundo, basándose en la inactividad de los estados en el cumplimiento de las normas nacionales e internacionales dictadas en la materia. Los recursos interpuestos contra la inactividad de los gobiernos en materia de protección del medio ambiente nos muestran que aquellos gobiernos que no adopten las medidas suficientes podrían verse demandados ante los tribunales. En este sentido, la vía judicial aparece como la nueva vía para obligar los gobiernos a actuar de manera eficaz para proteger el medio ambiente.

Sin embargo, no está claro que, en el ordenamiento jurídico español, la vía del artículo 29 de la LJCA, sea en todo caso una vía adecuada para ello. Veremos qué respuesta da a esta cuestión  el Tribunal Supremo.

Otros artículos que te pueden interesar:

• Real Decreto 1/2016 del 16 de Diciembre por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Prevención y Control Integrados de la Contaminación.
• No tener en cuenta el impacto económico o ambiental de la planificación urbanística determina la invalidez del plan urbanístico aprobado.
• La vía de hecho de la administración II: reacción a una ocupación irregular de una finca.