La Ley 37/2015, de 29 de septiembre, de carreteras: objetivos perseguidos y soluciones propuestas.

Los objetivos de la ley 37/15 (racionalización económica y ambiental, mejora de la prestación del Servicio público viario, reforzamiento de la seguridad viaria, etc.), son de indudable interés colectivo. Sin embargo, existen dudas sobre la oportunidad de las medidas adoptadas, tanto por razones de tipo competencial (posible invasión de competencias en materia de ordenación del territorio o de medio ambiente), como de tipo procedimental (se prevén más trámites, más informes, más suspensiones de licencias, más facultades de afectaciones temporales de terrenos, etc.).

ANTECEDENTES

La Ley de Carreteras, Ley 25/1988, de 29 de julio, fue promulgada después de haberse producido la transferencia a las comunidades autónomas de parte de las carreteras del Estado, y en un momento en el que se estaba modernizando la red de carreteras en cumplimiento del Plan General de Carreteras 1984-1991.

Tras más de 25 años desde la entrada en vigor de dicha ley, se puso de manifiesto la importante incidencia en la gestión de las carreteras del Estado de varios factores, que pueden resumirse como sigue:

Por un lado, el considerable desarrollo de las redes de carreteras (del Estado, de las comunidades autónomas y de las administraciones locales), planteaba continuos problemas de coordinación y de resolución de conflictos por motivos competenciales no suficientemente resueltos por la normativa.

Por otro lado, la implantación progresiva de nuevas actuaciones urbanísticas en el territorio, para satisfacer usos residenciales, industriales, comerciales y de ocio inauditos hasta entonces, demandaban nuevas soluciones de movilidad.

Finalmente, la mayor exigencia social en aspectos como la seguridad viaria, la integración de las infraestructuras en el medio ambiente, o la búsqueda de la eficiencia en la gestión de las redes de transporte, y en el empleo de los recursos públicos, obligaban a adoptar nuevos procedimientos para satisfacer estas nuevas demandas sociales.

OBJETIVO DE LA LEY

Ante esta realidad constatada, los responsables técnicos y políticos del Ministerio de Fomento se propusieron redactar una nueva Ley para lograr una serie de objetivos, entre los que destacan los siguientes:

• Introducir modificaciones en la Ley de Carreteras para adecuar sus preceptos a lo que actualmente se concibe como una adecuada prestación del servicio público viario en sus múltiples aspectos (económicos, sociales, ambientales, de explotación, de emergencia, etc.).
• Conseguir una mejor coordinación entre las actuaciones de cada Administración en sus propias redes para armonizar planificaciones y para agilizar trámites de cesión de vías, por ejemplo, evitando lagunas o duplicidad de competencias entre las distintas administraciones.
• Velar por que la necesaria implantación de las carreteras sea compatible con la mejor defensa y protección del medio ambiente.
• Asegurar que los procesos urbanísticos resuelvan las necesidades de movilidad que generen, y evitando que los flujos de tráfico que producen desemboquen directamente en la red de largo recorrido.

SOLUCIONES PROPUESTAS POR LA LEY

Para conseguir dichos objetivos, la Ley implanta diversas soluciones que hemos agrupado en diversos tipos de medidas, según el objetivo que persiguen:

Mejor prestación del Servicio público viario

La Ley introduce el concepto de servicio público viario, el cual, aunque conocido y considerado tradicionalmente como base de la gestión de carreteras, no quedaba explícitamente reflejado en la legislación de carreteras vigente.

Se establecen las condiciones para definir, en la Red de Carreteras del Estado, una red básica y una red complementaria.

Se incrementa la importancia que debe darse a aquellos aspectos de la gestión orientados a lograr la mayor compatibilidad y coordinación posibles entre la construcción, conservación y explotación de infraestructuras y la gestión y defensa del medio ambiente en su concepto más amplio.

Se exige que las actuaciones futuras a realizar tomando como apoyo una determinada infraestructura, se hagan sobre la base de la compatibilidad con el uso principal de la misma, la cual deberá ser demostrada por el interesado promotor de cualquier actuación que pudiere afectar a la vía.

Se modifica la clasificación de las carreteras, suprimiendo la categoría de las vías rápidas (no es necesaria una categoría especial para estas carreteras convencionales, cuyo nombre implica además un mensaje contrario a la seguridad viaria), y creando la de carreteras multicarril. Ello facilita además la adecuación con otras leyes sectoriales muy relacionadas con el ámbito de aplicación de esta norma.

Se incrementa la protección en el entorno de las intersecciones, ramales de giro y nudos de carretera en general pues hasta ahora en numerosas ocasiones se veía dificultada, encarecida e incluso impedida su mejora debido a la inexistencia de reserva viaria suficiente para su ampliación.

Reforzamiento del principio de coordinación

Se reajustan las competencias del Estado y de las restantes administraciones públicas sobre determinadas carreteras, para obtener una racionalización de la gestión de las redes basada en criterios funcionales.

En este sentido se asigna a la Administración General del Estado la competencia de proporcionar servicio al tráfico de largo recorrido uniendo los núcleos de población más importantes y al que se dirige a los principales puntos de conexión del territorio nacional con las redes de los países vecinos, con los principales centros logísticos, etc…. En contrapartida, se asigna a las Administraciones Autonómicas y Locales, la competencia de hacerse cargo del servicio de distribución del tráfico desde la red de largo recorrido hasta los distintos puntos del territorio de su ámbito territorial.

Se facilita la coordinación con las redes autonómicas de carreteras estableciendo criterios funcionales para su interconexión con la red del Estado, supeditando siempre estas decisiones al acuerdo entre Administraciones.

Impulso de la seguridad viaria

Se define una nueva especialización funcional de las redes de carreteras para optimizar la seguridad viaria: se trata de separar en lo posible los tráficos de largo, medio y corto recorrido para promover el uso de la vía de forma más homogénea y por tanto más previsible posible.

Se mejora el control de los accesos a las carreteras, por ser los puntos más conflictivos a nivel de seguridad viaria, bajo el criterio de que la accesibilidad a los puntos concretos del territorio, aunque estén cercanos a la red de largo recorrido, debe hacerse a través de redes de distribución para no perjudicar la función principal de las carreteras del Estado. Así, por ejemplo, se establece con carácter general la imposibilidad de realizar accesos directos a las vías.

En este sentido, se clarifica el régimen vigente de accesos a las carreteras, incorporando a la Ley algunos preceptos del actual Reglamento General de Carreteras por su importancia para la defensa de la integridad funcional de la red.

Se introduce la obligatoriedad de llevar a cabo evaluaciones de impacto y auditorías específicas en las distintas fases de concepción y ejecución de actuaciones en carreteras.

Impulso de la compatibilidad de las carreteras con el medio ambiente, el territorio y la ordenación urbanística

Desde el punto de vista ambiental:

• Se promueve mejorar la eficiencia en la gestión y uso de la infraestructura existente antes que ocupar más territorio con nuevas carreteras.

• Se impone la obligación de que, cuando se estudien tramos de carreteras cercanos a las aglomeraciones urbanas, se consideran las alternativas para minimizar la congestión, promoviéndose la intermodalidad y los estudios de movilidad sostenible.

• Se introduce el sometimiento de la edificación residencial a las restricciones derivadas del establecimiento de las zonas de servidumbre acústica por los mapas o estudios específicos de ruido.

Desde el punto de vista territorial y urbanístico:

• En los informes sobre planes urbanísticos que afecten a las carreteras del Estado se mantiene la necesidad en todos los casos de que haya un informe expreso del Ministerio de Fomento previo a la aprobación de planes que impliquen modificaciones de las carreteras o de sus accesos y conexiones.

• Se prevé que los desarrollos urbanísticos integren sus propias previsiones para satisfacer las demandas locales de movilidad que generen.

• Se permite que los distintos corredores incluidos en un estudio de carreteras en redacción puedan ser objeto de un determinado grado de protección que permita que en tanto se desarrolla y aprueba dicho estudio, la proliferación de actuaciones urbanísticas y construcciones de todo tipo no impida el futuro desarrollo de la infraestructura sobre el corredor seleccionado.

• Se introduce una nueva regulación de los procedimientos de coordinación entre el planeamiento viario y la ordenación territorial y urbanística, que deben llevarse a cabo de forma coordinada para evitar disfunciones posteriores de costosa y difícil corrección en otro caso. A tal fin se disponen medidas cautelares de carácter temporal y se modifican parcialmente los procedimientos de información pública, con objeto de lograr mayor transparencia en la actuación administrativa.

• Se amplía la necesidad de información y coordinación a planeamientos ubicados en las zonas de influencia de las carreteras, dado que la afección al sistema viario puede producirse por desarrollos urbanísticos no estrictamente colindantes con la carretera, pero que han de servirse de esta para su accesibilidad.

• Se introduce la exigencia de aportación de estudios de tráfico, así como la posibilidad de aplicar contribuciones especiales a cargo de los promotores de determinados nuevos accesos si los desarrollos urbanísticos impactan en infraestructuras viarias.

• Se permite limitar la extensión de nuevas autorizaciones y licencias por un período de tiempo determinado, minimizando futuros sobrecostes por expropiaciones y dificultades en la gestión administrativa de las mismas.

En cuanto a la afectación de los usos de los terrenos por la existencia de carreteras en sus inmediaciones:

• Se incrementan las posibilidades para que se puedan realizar obras o actividades en la zona de afección, reduciéndose las causas por las que se limitaban. Al mismo tiempo, se introduce una nueva definición de la zona de afección en el caso de los túneles y sus elementos funcionales al objeto de garantizar su adecuada protección.

• Se modifica levemente la descripción de las zonas de protección de las carreteras, creándose la zona de limitación a la edificabilidad.

Control del coste de ejecución de nuevas actuaciones viarias

Se impone la obligatoriedad de llevar a cabo análisis coste/beneficio en las actuaciones más relevantes, en línea con las tendencias normativas de otros países y organizaciones internacionales y en orden a lograr una mayor eficiencia en las inversiones públicas.

Con el mismo objetivo se dispone la obligatoriedad de realizar análisis multicriterio para la priorización de actuaciones viarias.

Se introduce también la obligatoriedad de estudiar la viabilidad o procedencia de utilizar fórmulas de gestión indirecta o colaboración público privada en toda actuación viaria susceptible de explotación diferenciada.

Como se puede ver, los objetivos de esta Ley son muy ambiciosos y orientados hacia múltiples direcciones. En líneas generales puede decirse que los objetivos de la ley son intachables: qué duda cabe que los objetivos perseguidos (racionalización económica y ambiental, mejora de la prestación del Servicio viario, reforzamiento de la seguridad viaria, etc.), son de indudable interés colectivo. En este sentido, la valoración que se hace de la Ley es positiva.

Otra cosa es hacer una valoración de las medidas adoptadas; podría decirse que plantean dos tipos de dudas:

• Por un lado, dudas de tipo competencial: consideramos que el contenido de la ley puede suscitar dudas acerca de la posible invasión de competencias de las comunidades autónomas en lo relativo a ordenación del territorio y medio ambiente, no solo por aquellas regulaciones que directamente afectan a estos aspectos, sino también por las nuevas medidas relativas a la mejora de la coordinación entre administraciones: cabe plantearse si la Ley, bajo el loable propósito de mejorar la coordinación entre Administraciones, no está en realidad limitando algunas de las competencias autonómicas y locales reconocidas en las leyes y los estatutos de autonomía.

• Por otro lado, dudas de tipo procedimental: se añaden más trámites, más informes, más suspensiones de licencias, más facultades de afectaciones temporales de terrenos, etc. Ello da pie a dos tipos de dificultades: las de tipo político (anuncios de nuevos proyectos sin el respaldo político necesario, inicio y bloqueo de facultades dominicales sin la suficiente dotación económica), y las de tipo administrativo (falta de medios técnicos, económicos y personales a las administraciones competentes para poder agilizar los trámites al máximo). Ambas dificultades acaban perjudicando, siempre, a la iniciativa privada, que no entenderá que se frustren sus las legítimas aspiraciones de desarrollar actividades en el territorio, por falta de decisión política o por lentitud en los trámites legalmente previstos.

Finalmente cabe decir que, dado el momento en que apareció esta Ley, en plena resaca de la severa crisis económica que ha azotado el país, pocas actuaciones nuevas de carreteras se han llevado a cabo bajo su vigencia; además, los trámites de aprobación de proyectos de carreteras y de instrumentos de planeamiento urbanístico toman un tiempo muy considerable (destacan los informes ambientales y ahora, los informes económicos y de Seguridad viaria). Todo ello dificulta, pasados dos años y medio desde su entrada en vigor, la posibilidad de valorar si las medidas introducidas están dando el resultado perseguido.

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