Límites en los contratos menores en la Ley 9/2017 de 8 de Noviembre de contratos del Sector Público.

De acuerdo con el artículo 118.3 de la Ley 9/2017 de 8 de noviembre de contratos del sector público, un órgano de contratación no podrá contratar a través de contratos menores a una misma empresa para realizar prestaciones sustancialmente iguales si en el plazo de un año se superan los umbrales de 15.000€ para contratos de suministros y servicios y de 40.000€ para contratos de obras.

El artículo 118 de la nueva Ley 9/2017 de contratos del sector público establece, respecto de los contratos menores, lo siguiente:

1. Se consideran contratos menores los contratos de valor estimado inferior a 40.000 euros, cuando se trate de contratos de obras, o a 15.000 euros, cuando se trate de contratos de suministro o de servicios, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 229 en relación con las obras, servicios y suministros centralizados en el ámbito estatal. En los contratos menores la tramitación del expediente exigirá el informe del órgano de contratación motivando la necesidad del contrato. Asimismo, se requerirá la aprobación del gasto y la incorporación al mismo de la factura correspondiente, que deberá reunir los requisitos que las normas de desarrollo de esta Ley establezcan.
2. En el contrato menor de obras, deberá añadirse, además, el presupuesto de las obras, sin perjuicio de que deba existir el correspondiente proyecto cuando normas específicas así lo requieran. Deberá igualmente solicitarse el informe de las oficinas o unidades de supervisión a que se refiere el artículo 235 cuando el trabajo afecte a la estabilidad, seguridad o estanqueidad de la obra.
3. En el expediente se justificará que no se está alterando el objeto del contrato para evitar la aplicación de las reglas generales de contratación, y que el contratista no ha suscrito más contratos menores que individual o conjuntamente superen la cifra que consta en el apartado primero de este artículo. El órgano de contratación comprobará el cumplimiento de dicha regla. Quedan excluidos los supuestos encuadrados en el artículo 168.a).2.º
4. Los contratos menores se publicarán en la forma prevista en el artículo 63.4.

Vamos a detenernos, por las dudas suscitadas no solo entre los órganos administrativos y entidades del sector público, sino también en muchas empresas contratistas, en la limitación establecida en el apartado 3.

La nueva Ley exige que en el expediente de contratación se justifiquen, acumulativamente, dos circunstancias:

1ª.- que no se está alterando el objeto del contrato para evitar la aplicación de las reglas generales de contratación.

2ª.- que el contratista no ha suscrito otros contratos menores que, conjunta o aisladamente, superen los importes de 40.000€ para contratos de obra o 15.000€ para contratos de suministro o de servicios.

La trascendencia práctica de esta regla no es menor, pues las organizaciones administrativas de este país dejan sistemáticamente en manos de la contratación menor un porcentaje altísimo de la totalidad de los contratos suscritos, por razones diversas que en algunos casos son lógicas y razonables y en otras quizás no tanto.

Esta práctica presenta, a ojos del legislador (estatal y europeo), dos problemas: uno más grave, que es la corrupción, pues en ocasiones se utilizan estos contratos para destinar recursos públicos a finalidades ilícitas; otro menos grave, que es la limitación del principio de la libre competencia, pues con ello el sector público pierde oportunidades de obtener mejores prestaciones y/o mejores precios.

¿Cuál es, pues, el alcance de esta doble limitación?

1ª.- sobre el deber de justificar que no se está alterando el objeto del contrato para evitar la aplicación de las reglas generales de contratación: la única novedad es que se impone al órgano de contratación que justifique una circunstancia que ya contemplaba la anterior normativa de contratos del sector público: que no se ha fraccionado el contrato fraudulentamente para evitar superar el umbral de los contratos menores y, por consiguiente, verse obligado a lanzar una licitación de resultado incierto. Ahora el órgano de contratación deberá dejar constancia expresa de que ello no es así en ese caso concreto, lo que reduce la posibilidad de llevar a cabo esta práctica por las responsabilidades que de ello se pueden derivar.

2ª.-sobre el deber de justificar que el contratista no ha suscrito otros contratos menores que, conjunta o aisladamente, superen los importes de 40.000€ para contratos de obra o 15.000€ para contratos de suministro o de servicios: esto sí constituye una novedad, pues hasta ahora se podían “encadenar” contratos menores con una misma empresa, sin que por este solo hecho existiera límite alguno.

Así pues, a partir de la entrada en vigor de la nueva ley, deberá justificarse que el contratista no ha firmado otros contratos que superen los umbrales de la contratación menor. Las preguntas que surgen enseguida son las siguientes:

1. Desde el punto de vista subjetivo, ¿el límite se refiere a una entidad del sector público? ¿a una unidad operativa? ¿a un órgano de contratación?
2. Desde el punto de vista material, ¿el límite se refiere a un objeto contractual? ¿o también opera cuando una misma empresa pueda eventualmente prestar distintos servicios, obras o suministros?
3. Desde el punto de vista temporal, ¿el límite tiene alcance temporal? ¿o es para siempre?

Según diversos informes de la Junta Consultiva de Contractació Administrativa de la Generalitat de Catalunya, de la Comunidad de Aragón o del Estado, entre otros, cabe interpretar estos límites del modo siguiente:

I.- No hay que tener en cuenta si la unidad destinataria del contrato es la misma o son distintas para valorar si se superan los límites fijados por el artículo 118.3. El límite se establece por órgano de contratación, que es quien tiene la obligación de justificar que no ha contratado antes por encima del valor indicado en cada caso según el tipo de contrato.

II.- Las prestaciones objeto de los contratos deben ser sustancialmente iguales o formar una unidad para resultar afectados por esta limitación; por consiguiente, si los objetos son claramente distintos, no existiría inconveniente en superar los umbrales económicos citados. Lo que no cabe es introducir pequeñas modificaciones y así entender que ya no opera la identidad de objeto que obliga a respetar la limitación de la norma.

III.- El límite se refiere a un ejercicio. Parece preferible referirse a un año presupuestario, pues ello facilita el control que exige la Ley, pero ello no está estrictamente previsto en la Ley, por lo que, si se aplicara el año natural, también se podría considerar válido.

Así pues, en resumen, un órgano de contratación no podrá contratar a través de contratos menores a una misma empresa para realizar prestaciones sustancialmente iguales si en el plazo de un año se superan los umbrales de 15.000€ para contratos de suministros y servicios y de 40.000€ para contratos de obras.

Otras dudas que se plantean son si este límite opera cuando concurren distintos procedimientos de contratación, si puede repetirse año tras año la contratación de una misma empresa para una misma prestación sin superar los límites correspondientes, como debe computarse el primer ejercicio de aplicación de esta norma, si en el mismo ejercicio ya se han celebrado otros contratos antes de su entrada en vigor, etc.

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