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Ejecución urbanística: sistema y modalidades de actuación

Ejecución urbanística: sistema y modalidades de actuación

La ejecución de las obras de urbanización puede hacerse bien directamente por parte de los propietarios del suelo o bien bajo el impulso de la Administración. Los diversos sistemas y modalidades de actuación permiten que los solares resultantes con aprovechamiento puedan ser adjudicados a los anteriores propietarios del suelo, quienes deberán pagar los costes de urbanización, o bien que la Administración se los quede en su totalidad, expropiando en tal caso las fincas incluidas en el ámbito correspondiente y pagando ella las obras de transformación del suelo.

A menudo hemos oído hablar de que determinado plan parcial se debe ejecutar por la modalidad de compensación básica, o que determinado polígono de actuación tiene prevista su ejecución por el sistema de cooperación. ¿Qué son los sistemas y modalidades de ejecución urbanística? Quien los decide? ¿Se pueden cambiar? ¿Cuál es mejor? En este artículo trataremos de dar respuesta a estas preguntas.

 1.- Concepto de ejecución urbanística.

La legislación urbanística catalana (artículo 116 del Decreto Legislativo 1/2010, de 3 de agosto, por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley de urbanismo, en adelante TRLUC) define la ejecución urbanística como el conjunto de procedimientos establecidos por la ley para la transformación del uso del suelo, y especialmente para la urbanización de éste. Ello comprende, fundamentalmente, la ejecución de las obras para abrir calles, implantar servicios (luz, agua, telefonía, alcantarillado…), generar parcelas edificables y ceder los terrenos destinados a viales, zonas de espacios libres y equipamientos a la Administración. La edificación de los solares resultantes se considera como la culminación del proceso urbanizador.

Dicha urbanización debe hacerse de acuerdo con el planeamiento urbanístico aplicable y respetando los derechos y obligaciones aplicables a cada clase de suelo, y requiere en todo caso que previamente esté aprobado el instrumento de planeamiento urbanístico más detallado que sea exigible según la clase de suelo de que se trate (Plan Parcial en suelo urbanizable, plan de mejora si es un suelo urbano no consolidado, etc.).

2.- Ámbito que comprenderá la ejecución urbanística.

La ejecución del planeamiento suele hacerse mediante una gestión urbanística integrada, que comprende el conjunto de actuaciones para repartir equitativamente entre los diversos propietarios del suelo del ámbito definido, los beneficios (aprovechamiento resultante) y las cargas (pago de las obras de urbanización y otras indemnizaciones) derivados de la ordenación urbanística y para ejecutar o completar las obras de urbanización.

Sin embargo, en los casos en que no sea posible o no sea necesaria la delimitación de un polígono de actuación urbanística para el reparto equitativo de los beneficios y las cargas derivados de la ordenación urbanística, se puede hacer la ejecución de manera puntual o aislada, especialmente en suelo urbano. Ello será normalmente para ejecutar el planeamiento mediante el sistema expropiatorio, según veremos a continuación.

3.- Protagonistas de la ejecución urbanística.

En la ejecución urbanística podrán participar los propietarios del suelo, los Ayuntamientos, la Generalitat, otros particulares no propietarios del suelo o incluso algunos consorcios creados ad hoc para ejecutar determinados sectores entre diversas entidades públicas, o entre estas y alguna persona privada. Ello dependerá del sistema y la modalidad de actuación aplicable.

4.- Sistemas y modalidades de ejecución.

Según el artículo 121 del TRLUC, la ejecución del planeamiento urbanístico se efectúa mediante cualquiera de los sistemas de actuación urbanística siguientes:

a) sistema de reparcelación: mediante este sistema, los propietarios del suelo se reparten, proporcionalmente a su cuota de participación en el ámbito, los costes de urbanización, las cesiones a favor de la administración y las parcelas edificables resultantes.

b) sistema de expropiación: mediante este sistema, la Administración adquiere forzosamente los terrenos afectos a la ejecución urbanística para destinarlos a la finalidad definida por el plan, y los propietarios del suelo reciben el justiprecio correspondiente.

El sistema de reparcelación a que se refiere el apartado anterior incluye las modalidades siguientes:

a) compensación básica: la iniciativa la tienen los propietarios del suelo, quienes deben redactar los proyectos de urbanización y de reparcelación, repartirse las fincas resultantes, y contratar y pagar a una empresa urbanizadora para que ejecute las obras y las entregue a la Administración actuante, que solamente verifica que todo el proceso se ajuste al plan urbanístico ejecutado y a la Ley. Esta modalidad se elegirá, por ejemplo, cuando en un ámbito de actuación un grupo de propietarios que suma más del 50% de su superficie ven posible obtener una rentabilidad de la inversión y tienen capacidad técnica y económica para impulsar el desarrollo del sector. Esta capacidad, si los propietarios no la tienen, se puede adquirir por ejemplo mediante la venta o permuta con una empresa promotora, que se asegurará el control del proceso si puede disponer de más del 50% del polígono de actuación. 

b) compensación por concertación: en esta modalidad se adjudica el desarrollo urbanístico a una empresa concesionaria, quien asumirá los trámites y los costes previstos para la modalidad de compensación, como si fuera un propietario más, y en contraprestación obtendrá algunas parcelas resultantes con aprovechamiento. Se acude a esta modalidad, por ejemplo, cuando ni los propietarios ni el Ayuntamiento tienen capacidad para desarrollar el polígono y parte de la idea de que la urbanización de los terrenos es una función pública (en lugar de construir una autopista de peaje -supuesto típico-, se trata de obtener viales, equipamientos o espacios libres para el municipio) que puede por tanto concesionarse (ejecutarse por un tercero privado). 

c) cooperación: bajo esta modalidad será la Administración (normalmente el Ayuntamiento) quien asuma el impulso de la ejecución del planeamiento, aunque igualmente pagarán el proceso los propietarios y serán ellos los que reciban las parcelas edificables de resultado. Normalmente se opta por esta modalidad cuando los propietarios no son capaces por si mismos de impulsar el desarrollo del ámbito, o no lo quieren hacer por diversas razones, y la Administración tiene interés de obtener los suelos de cesión que marca el planeamiento (abrir una calle, obtener el solar para construir la escuela, etc.,). 

d)  sectores de urbanización prioritaria: se da en supuestos en que existe una prioridad política para impulsar la ejecución del plan por necesidades urgentes de obtención de suelo, por motivos demográficos, o territoriales de alcance supramunicipal. En tales supuestos, la Generalitat o el Ayuntamiento con el informe favorable de aquella, según los casos, pueden declarar un sector como de urbanización prioritaria, determinando cuál será la Administración actuante que formulará los proyectos, tramitará y aprobará los instrumentos de gestión, recibirá las cesiones de terrenos, y expropiará en caso de que los propietarios no cumplan con sus obligaciones.

5.- Quien decide el sistema y la modalidad de actuación.

Normalmente el planeamiento urbanístico decide el sistema de actuación urbanística y la modalidad que es preciso aplicar, en función de las necesidades públicas que tenga, los medios económico-financieros con los que cuente, la colaboración de la iniciativa privada que se prevea y las otras circunstancias que concurran.

También puede determinarse el sistema de actuación en el momento de delimitar el polígono de actuación urbanística, si no se da en el marco de la aprobación de un nuevo planeamiento (por ejemplo, en suelo urbano).

Finalmente cabe decir que puede modificarse el sistema de actuación previsto en un plan urbanístico mediante un acuerdo específico de la Administración competente. Ello se dará cuando haya transcurrido el plazo de ejecución previsto en el plan y el mismo no se ha ejecutado., y la Administración desee obtener las cesiones previstas en el plan para conseguir sus objetivos urbanísticos, por ejemplo. Para la validez de dicho cambio de sistema o de modalidad, deben seguirse los trámites previstos en el artículo 119 del TRLUC.

En próximos artículos se tratarán con más detalle las particularidades de cada sistema de actuación o de cada modalidad: derechos, obligaciones y consecuencias en caso de incumplimiento.

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