La expropiación por ministerio de la ley: regulación en Catalunya
- agosto 11, 2023
- cuchaguilera
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La institución de la expropiación por ministerio de la ley será en muchas ocasiones la única alternativa que la propiedad tendrá para obtener un rendimiento de una finca afectada. Sin embargo, hay que asegurarse que no concurre ninguna excepción o limitación a este derecho, y conocer bien el procedimiento a seguir para lograr un resultado exitoso.
Introducción y antecedentes.
No es infrecuente que un propietario tenga una finca de su propiedad, pero que la misma esté afectada para un uso público (de zona verde o equipamiento, por ejemplo), con lo cual, el Ayuntamiento no le puede conceder licencia para edificar nada en aquel terreno.
Pasados los años sin que el Ayuntamiento expropie dicha finca, estos propietarios se preguntan si realmente deben aguantar esta situación eternamente.
La respuesta viene dada por el ordenamiento jurídico a través de la institución de la expropiación por ministerio de la Ley. En síntesis, según esta institución, si tenemos un terreno afectado para un sistema urbanístico que no está incluido en ningún ámbito de reparto de beneficios y cargas (un sector de planeamiento derivado o de reparcelación), podemos obligar a la Administración competente para que nos lo expropie.
La razón de ser de la institución es bien simple y razonable: si el planeamiento urbanístico general me ha privado de todo aprovechamiento en mi finca para destinarla a un beneficio para la comunidad (un parque público, por ejemplo), debe ser la comunidad la que asuma esta carga mediante la adquisición de la finca a su propietario, que no debe asumir singularmente esta afectación.
La expropiación por ministerio de la ley no es un invento moderno: ya aparecía en el artículo 69 de la Ley del Suelo de 1956, con una regulación simple y escueta, sobre todo de tipo procedimental.
Sin embargo, una serie de factores complicaron esta institución: entre otros, podemos citar la distribución constitucional de competencias entre el Estado y las diferentes Comunidades Autónomas, la aprobación de muchos planes urbanísticos modernos con muchas reservas de suelo para dotaciones públicas sin una estrategia de gestión económicamente autosuficiente, el encarecimiento de las expropiaciones por causa de los años del “boom” inmobiliario, la crisis inmobiliaria posterior al citado “boom”, y la constatación de que en algunos casos se producían algunas injusticias por la aplicación de esta figura.
El resultado de todo ello ha sido que diversas reformas legislativas han ido añadiendo requisitos, excepciones y limitaciones a la expropiación por ministerio de la ley, siempre con una doble finalidad: reducir los casos en los que los particulares tendrán derecho a acceder a esta figura, y reducir el importe a pagar por la Administración por justiprecio e intereses de demora.
La expropiación por ministerio de la ley en Catalunya: requisitos y excepciones.
El artículo 114 del texto refundido de la Ley de Urbanismo de Catalunya, aprobado por Decreto Legislativo 1/2010, de 3 de agosto y sus modificaciones (en adelante TRLUC), regula la “Iniciación de un expediente expropiatorio por ministerio de la ley”.
Ello es correcto, pues la Comunidad Autónoma, en base a sus competencias en materia de urbanismo, solamente puede legislar acerca de cuáles son los supuestos en los que procede iniciar el expediente expropiatorio por ministerio de la ley, es decir, por causas derivadas del planeamiento urbanístico; pero una vez este expediente urbanístico se haya iniciado, se tramitará según lo que establezca en cada momento la normativa expropiatoria vigente, que es competencia exclusiva del Estado.
Decíamos que la institución se ha complicado desde su inicio en el año 1956 hasta la actualidad, y así lo podremos ver en los apartados siguientes:
Requisitos generales:
Los requisitos generales para acceder a esta expropiación son los siguientes:
- Debe tratarse de terrenos reservados para sistemas urbanísticos que, en virtud de las determinaciones del plan de ordenación urbanística municipal, deban ser necesariamente de titularidad pública.
- Que hayan transcurrido dos años desde que se haya agotado el plazo establecido por el programa de actuación urbanística o la agenda de las actuaciones a desarrollar, o cinco años desde la entrada en vigor del plan de ordenación urbanística municipal, cuando este no establece el plazo para la ejecución de la correspondiente actuación urbanística, y no se haya iniciado el procedimiento de expropiación de los referidos terrenos.
- Que dichos terrenos no estén incluidos, al efecto de su gestión, en un polígono de actuación urbanística o en un sector de planeamiento urbanístico. O bien, que los terrenos estén incluidos en polígonos de actuación urbanística o en sectores de planeamiento urbanístico en que el sistema de actuación sea el de expropiación.
Si se dan estos tres requisitos, los titulares de dichos bienes pueden advertir a la administración competente de su propósito de iniciar el expediente de aprecio.
Excepciones:
Como decíamos, sucesivas reformas legislativas han ido limitando el derecho a solicitar la expropiación de los terrenos afectados para sistemas urbanísticos. En este sentido, según la redacción actualmente vigente del TRLUC, aunque concurran los requisitos generales anteriores, no se podrá solicitar la expropiación por ministerio de la ley en los casos siguientes:
- Los terrenos clasificados como suelo no urbanizable o como suelo urbanizable no delimitado.
- Los terrenos clasificados como suelo urbanizable delimitado, si se dedican a la explotación agrícola, ganadera, forestal o cinegética o, en general, a actividades propias de su naturaleza rústica y compatibles con la clasificación y la afectación mencionadas hasta la ejecución de las determinaciones del planeamiento urbanístico.
- Los terrenos sobre los que se ha obtenido la autorización para el uso o la obra provisionales, de acuerdo con el artículo 53 del TRLUC.
- Los terrenos donde haya construcciones o instalaciones en uso o susceptibles de ser utilizadas, ya sea para uso propio o para obtener un rendimiento económico.
- Los terrenos reservados para sistemas generales que han de ser ejecutados mediante el correspondiente proyecto sectorial.
Como se advierte, estas exclusiones plantean dudas jurídicas o problemas de aplicación práctica: ¿por qué razón debe excluirse de este régimen una finca afectada a una dotación pública, por el hecho de tratarse de suelo urbanizable delimitado con explotación agrícola? Es innegable que esta afectación puede condicionar futuras inversiones en una explotación agrícola, por ejemplo, o bien condicionar una transmisión generacional de una explotación ganadera, pues la espada de Damocles está colgando igual que en un suelo urbano. Aún así, ha quedado excluido este derecho en este caso.
O bien, en el caso de terrenos edificados con construcciones o instalaciones susceptibles de ser utilizadas para uso propio o para obtener un rendimiento económico, ¿Dónde está el límite? ¿Solamente por el hecho de tener un cobertizo de 40 m2t en una finca de 2.000 m2s, por ejemplo, que puedo utilizar para guardar mi coche y poco más, ya pierdo mi derecho? En tal caso, ¿puedo pedir una licencia de derribo, y así queda el tema solucionado? ¿o me la denegarán para evitar tener que hacer frente al pago del justiprecio, abocándome a acudir a los tribunales?
O, finalmente, supongamos el caso de una persona que obtuviera una licencia para usos provisionales pero que, con el paso de los años, por las razones que sean, aquella actividad deviene antieconómica y la deja de ejercer; ¿mientras la licencia siga en vigor (que por definición es indefinida), aunque nadie la explote ni tenga ya ningún sentido económico, no podré solicitar la expropiación de mi finca, en la que no puedo hacer nada?
En definitiva, en muchas ocasiones es complicado discernir en un caso concreto si se tiene o no el derecho a la expropiación por ministerio de la ley, y en muchos de estos casos solamente se sabrá después de un proceso administrativo y si fuera el caso, de un proceso judicial, ambos complicados, como veremos seguidamente.
3.- Tramitación y procedimiento en el TRLUC.
El procedimiento previsto en el TRLUC para llevar a cabo la expropiación por ministerio de la ley es el siguiente:
- Como hemos visto, una vez constatado que se cumplen los requisitos generales y que no concurre ninguna de las excepciones, los propietarios pueden advertir a la Administración competente de su propósito de iniciar el expediente de justiprecio de mi finca.
- Si la administración no inicia el expediente de expropiación en el plazo de dos años posteriores a la advertencia formulada por los propietarios, éstos pueden presentar la hoja de aprecio correspondiente ante la propia Administración.
- En ese momento se entiende que el expediente de expropiación se inicia por ministerio de la ley, y a ese momento, precisamente, es al que se entiende referida la valoración de la finca.
- Si transcurren tres meses sin que la administración acepte la valoración, los titulares de los bienes se pueden dirigir al Jurado de Expropiación de Cataluña para que fije el justiprecio.
- Si el expediente llega al Jurado de Expropiación y éste dicta una resolución fijando el justiprecio, se producen tres consecuencias:
- Una vez determinado el justiprecio debe pagarse la cantidad que resulte en el plazo máximo de seis meses.
- Esta cantidad devenga intereses por demora a favor de la persona expropiada desde el momento en que haya transcurrido el plazo mencionado y hasta que se haya pagado. Cabe dejar constancia de que, en la regulación inicial de esta figura, los intereses de demora se devengaban desde el momento de la presentación por el propietario de la correspondiente tasación, es decir desde mucho antes.
- Esta resolución del Jurado de Expropiación agota la vía administrativa. Por tanto, salvo la posibilidad de un recurso de reposición potestativo, si queremos discutir el precio fijado por el Jurado deberemos acudir a los Tribunales.
Cabe decir que, en ocasiones, la Administración expropiante responde a una petición de inicio de expediente expropiatorio diciendo que no se dan los requisitos, o que concurre una excepción, etc., con lo que el resultado es que no se inicia el expediente de justiprecio. Ante tales supuestos, y en función del caso concreto, la propiedad deberá decidir si sigue adelante con el expediente administrativo, a riesgo de que el mismo finalice con una declaración del Jurado denegando el derecho a la expropiación (en ocasiones sucede así), o bien si impugna ante los Tribunales la decisión administrativa de denegar el derecho a la expropiación por ministerio de la ley. En este último supuesto, es posible que la sentencia que eventualmente reconozca el derecho a la expropiación por ministerio de la ley, no entre a decidir sobre el valor de la finca, sino que obligará a retrotraer las actuaciones al momento en que se notificó la denegación y habrá que proseguir de nuevo el expediente administrativo de determinación del justiprecio ante el Jurado, quien obviamente, ya no podrá cuestionar la procedencia del derecho.
4.- Posible respuesta alternativa de la Administración ante una petición de expropiación por ministerio de la ley: aprobación inicial de una figura de planeamiento urbanístico.
El propio artículo 114 del TRLUC establece en su apartado 5 que los plazos previstos para advertir del propósito de iniciar la expropiación, para presentar la hoja de aprecio y para dirigirse al Jurado quedan en suspenso si la Administración competente adopta un acuerdo de aprobación inicial de una figura de planeamiento. Sorprende este redactado, pues no se establece ninguna condición que deba cumplir la mencionada figura de planeamiento aprobada inicialmente para merecer esta suspensión. Lo que se supone es que, a través de la modificación del planeamiento urbanístico que tramite la Administración (un Ayuntamiento, por ejemplo), se le van a reconocer a la propiedad unos derechos urbanísticos que ya no hagan necesaria la expropiación para respetar los derechos patrimoniales del propietario.
En todo caso, lo que establece el artículo a continuación es que, si una vez transcurrido el plazo de suspensión acordado sin que se haya producido la publicación a efectos de la ejecutividad de la figura de planeamiento urbanístico tramitada, se reanudan el cómputo de los plazos y la tramitación de los expedientes de expropiación por ministerio de la ley iniciados.
En el caso concreto de que la publicación del nuevo plan urbanístico tenga lugar antes de que el Jurado de Expropiación de Cataluña fije el justiprecio de los bienes y la nueva figura de planeamiento no determine su expropiación, los expedientes de expropiación por ministerio de la ley iniciados quedan sin objeto. En este caso, la resolución que ponga fin al procedimiento correspondiente debe manifestar estas circunstancias y ordenar el archivo de las actuaciones, sin que se produzca la expropiación de los bienes.
5.- Conclusiones.
En definitiva, aunque desde la regulación inicial de la institución de la expropiación por ministerio de la ley hasta la actualidad, se han producido diversos recortes en el alcance de dicha figura, lo cierto es que en muchas ocasiones será la única alternativa que la propiedad tendrá para obtener un rendimiento de una finca afectada. E incluso en aquellos casos en que no esté claro si es posible o no acogerse a dicha institución, probablemente la única forma de obtener un pronunciamiento favorable de los tribunales o bien una modificación del plan urbanístico que me reconozca de forma clara unos derechos sobre mis terrenos, será mediante el ejercicio de este derecho, pues estaremos forzando a la Administración a decidir si busca una solución pactada al problema planteado o si asume el riesgo de tener que pagar una expropiación potencialmente muy costosa.
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