Silencio administrativo ante las solicitudes de licencias urbanísticas

La regla de derecho que permite, a falta de resolución expresa de la Administración, entender adquiridas por silencio administrativo positivo determinadas facultades, constituye una respuesta a los reiterados incumplimientos por parte de las Administraciones de su obligación de responder a las solicitudes de los particulares. Sin embargo, en materia de licencias urbanísticas, destacadamente en licencias de obras, el sentido del silencio administrativo es objeto de debate y plantea problemas prácticos.

Norma General.

La regla en materia de silencio de las Administraciones está establecida en el artículo 24.1 de la Ley 39/2015, que dispone que el silencio administrativo será siempre positivo en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, con una excepción significativa: aquellos supuestos en los que una Ley establezca expresamente lo contrario.

​En materia de licencias, el artículo 11.3 del Texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana (TRLSRU), establece que en ningún caso podrán entenderse adquiridas por silencio administrativo facultades o derechos que contravengan la ordenación territorial o urbanística. Por lo tanto, aunque la norma general sea que el silencio administrativo es siempre positivo, si el proyecto en base al cual se solicite la licencia es contrario al planeamiento urbanístico, el sentido del silencio será negativo, por así establecerlo una Ley de forma expresa. 

En el mismo sentido, el artículo 188.2 del Decreto Legislativo 1/2010, de 3 de agosto, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de urbanismo (TRLUC) de Cataluña prevé el silencio positivo de las solicitudes de licencias, sin perjuicio de la prohibición de adquirir por silencio facultades contrarias a la ordenación urbanística.

A esta regla general, compartida por la legislación básica en materia de suelo y por la legislación urbanística (en este caso de Catalunya), se establecieron unas excepciones en el artículo 11.4 TRLSRU, que preveía el silencio administrativo negativo expreso para determinados actos. Sin embargo, el Tribunal Constitucional declaró parcialmente inconstitucional este precepto en su Sentencia 143/2017 de 14 de diciembre, e instauró un nuevo régimen en función del tipo de licencia, y de la situación del suelo en el que se solicite la misma (aspecto que no es objeto del presente artículo). 

Dificultades a la hora de obtener el certificado de silencio administrativo y la inscripción de la licencia concedida por silencio positivo.

En materia de solicitudes de licencias de obra u otras urbanísticas, el plazo para entenderse producido el silencio administrativo está establecido en las ordenanzas locales, que suelen establecer un plazo que varía entre un mes y tres meses, en función del tipo de licencia. En el caso de que no haya un plazo expresamente previsto, se aplica el plazo de tres meses, previsto en al artículo 21.3 de la Ley 39/2015.

El artículo 24.4 Ley 39/2015 declara que la existencia del silencio administrativo positivo puede ser acreditado por cualquier medio de prueba admitido en Derecho, incluido el certificado acreditativo del silencio producido. Este certificado tendrá que ser expedido por la propia Administración que ha provocado el silencio, pero ésta podrá denegar su expedición en caso de que las facultades urbanísticas previstas en la licencia adquirida por silencio administrativo, contravengan el planeamiento urbanístico. Esta doctrina legal conlleva sin duda un escenario de total inseguridad jurídica para el particular, puesto que el solicitante de la licencia puede considerar lógicamente que, al haber transcurrido el plazo previsto sin ninguna respuesta de la Administración, el silencio es positivo, pero su creencia no tendrá ningún valor si la Administración considera que su solicitud es disconforme al planeamiento urbanístico (aunque no haya resuelto expresamente la solicitud dentro de plazo).

Desde el punto de vista del ciudadano, esta situación es incomprensible, puesto que, a la vez, tiene y no tiene la licencia solicitada, y sin que, en muchos casos, pueda tener una idea sobre si su situación se acerca más al hecho de tenerla o de no tenerla, pues la concesión de una licencia urbanística, significadamente la de obras, depende de muchos factores (ordenanzas urbanísticas, posibles condiciones particulares, gestión de residuos, seguridad y salud…).

Desde el punto de vista jurídico, este régimen de silencio positivo salvo que contravenga el ordenamiento, sin que conste un procedimiento formal para constatar dicha contravención con posibilidad de audiencia para el ciudadano afectado, plantea una posible lesión al régimen de declaración de lesividad, el cual está sujeto a control judicial y contempla posibles indemnizaciones al ciudadano afectado.

El mismo problema ocurre a la hora de intentar inscribir en el Registro de la Propiedad las licencias concedidas mediante silencio positivo, puesto que la Doctrina de la Dirección General de los Registros y del Notariado establece que a falta de una manifestación expresa del Ayuntamiento relativa al hecho de que las facultades adquiridas no son contrarias a la ordenación urbanística, no puede entenderse acreditada la existencia y validez de un acto de autorización de la obra declarada, por lo que su acceso al Registro no podrá ser admitida. Como consecuencia, ello dificultará el acceso al crédito del promotor, y mantendrá serias dudas para el solicitante de las licencias, acerca de si conviene iniciar la obra o no, con todo lo que implica a nivel de inversión (grúa, excavaciones etc.)

Conclusión: es precisa una nueva regulación.

En definitiva, podemos afirmar que, a día de hoy, nos encontramos con un marco legal deficiente y confuso en materia de silencio administrativo ante las solicitudes de licencias urbanísticas. Para hacer frente a dicha situación, se han adoptado resoluciones que pretenden establecer una mayor coherencia. Sin embargo, a fecha de hoy, cabe preguntarse si el derecho a la adquisición de la licencia urbanística por silencio positivo no es en realidad un derecho ficticio, puesto que en todo momento la administración lo puede dejar sin efecto, y además su acceso al Registro de la Propiedad es incierto, condicionando la financiación y la realización de la obra. Todo ello impide ofrecer una verdadera seguridad jurídica a los administrados. La adopción de un nuevo esquema legislativo en esta materia es, por lo tanto, indispensable.

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