Estados de Alarma, de Excepción y de Sitio: Conceptos y Regulación

La Ley Orgánica 4 /1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio, dictada en aplicación del artículo 116 de la Constitución Española, fue adoptada pocos meses después del intento fallido de golpe de estado del 23F por algunos mandos militares. Sin embargo, desde su entrada en vigor, sólo fue aplicada una vez: en 2010, como consecuencia de la huelga de los controladores aéreos.

El día 14 de marzo de 2020, dicha Ley Orgánica resurgió en la escena política a raíz de la declaración del estado de alarma por motivo de la pandemia del Covid-19, planteando cuestiones sobre su aplicación. En este artículo, estudiaremos las coincidencias y diferencias entre los tres estados.

Los estados de alarma, excepción y sitio quedan regulados por Ley Orgánica 4/1981 (en adelante, LO 4/1981), que establece tanto las reglas comunes a los tres estados como la regulación específica de cada uno de ellos. 

Conceptos

El artículo 4 de la LO 4/1981 define el estado de alarma como la situación en que “se produzca alguna de las siguientes alteraciones graves de la normalidad.

• Catástrofes, calamidades o desgracias públicas, tales como terremotos, inundaciones, incendios urbanos y forestales o accidentes de gran magnitud.
• Crisis sanitarias, tales como epidemias y situaciones de contaminación graves.
• Paralización de servicios públicos esenciales para la comunidad, cuando no se garantice lo dispuesto en los artículos veintiocho, dos, y treinta y siete, dos, de la Constitución, concurra alguna de las demás circunstancia o situaciones contenidas en este artículo.
• Situaciones de desabastecimiento de productos de primera necesidad.

El artículo 13.1 de la LO 4/1981 define el estado de excepción como la situación en que “el libre ejercicio de los derechos y libertades de los ciudadanos, el normal funcionamiento de las instituciones democráticas, el de los servicios públicos esenciales para la comunidad, o cualquier otro aspecto del orden público, resulten tan gravemente alterados que el ejercicio de las potestades ordinarias fuera insuficiente para restablecerlo y mantenerlo”.

El artículo 32.1 de la LO 4/1981 declara que concurre el estado de sitio cuando “se produzca o amenace producirse una insurrección o acto de fuerza contra la soberanía o independencia de España, su integridad territorial o el ordenamiento constitucional, que no pueda resolverse por otros medios”.

Reglas comunes

La LO 4/1981 prevé unas reglas comunes a los tres estados. Resumimos a continuación dichas reglas comunes.

• responde a unas circunstancias extraordinarias que hacen imposible el mantenimiento de la normalidad mediante los poderes ordinarios de las Autoridades competentes
• las medidas adoptadas en virtud de dicho régimen y su duración deben ser indispensables y proporcionadas para su finalidad.
• una vez finalizada la duración del estado, ya no serán eficaces las medidas adoptadas, salvo respecto de las sanciones firmes.
• la aplicación del régimen excepcional no interrumpe el funcionamiento de los poderes constitucionales del Estado.
• la declaración del estado excepcional deberá ser objeto de publicación inmediata al BOE y entrará en vigor en ese momento.
• las medidas adoptadas en aplicación de dicha Ley Orgánica serán impugnables en vía jurisdiccional.
• podrán ser indemnizados los daños y perjuicios causados por los actos y disposiciones dictadas durante la vigencia del estado excepcional, de acuerdo con lo que prevé las leyes. 

Reglas especificas 

A.- La duración del estado

Para el estado de alarma se prevé una duración de 15 días como máximo, que podrá ser prorrogada, sin que se prevea ninguna limitación en el tiempo de este periodo de prórroga.

En cambio, para el estado de excepción se prevé una duración de 30 días, prorrogables por otros 30 días.

Finalmente, no se establece ninguna duración máxima para el estado de sitio.

B.- El órgano competente para declarar el estado y sus prórrogas

El órgano competente para declarar el estado de alarma es el Gobierno, mediante Decreto acordado en Consejo de Ministros. Su prórroga deberá ser autorizada expresamente por el Congreso de los Diputados.

Para el estado de excepción, la autorización del Congreso de los Diputados será necesaria para su declaración por el Gobierno mediante Decreto acordado en Consejo de Ministros. Su prórroga únicamente podrá ser acordada por el Congreso de los Diputados.

El Congreso de los Diputados será el que podrá declarar el estado de sitio, a proposición del Gobierno.

C.- El territorio afectado por la declaración

En los tres estados se puede referir a todo el territorio nacional o solamente a una parte del mismo.

D.- La autoridad competente

En el estado de alarma, la Autoridad competente podrá ser o el Gobierno o, cuando el territorio afectado sea solo una Comunidad Autónoma, el Presidente de la referida Comunidad Autónoma por delegación del Gobierno.

En el estado de excepción, la Autoridad competente será el Gobierno.

En el estado de sitio, la Autoridad competente será el Gobierno, quien designará a la Autoridad militar que deberá ejecutar las medidas adoptadas.

E.- Las autoridades bajo los órdenes de la Autoridad competente

En el estado de alarma, las Autoridades civiles de la Administración Pública del territorio afectado por la declaración, los integrantes de los Cuerpos de Policía de las Comunidades Autónomas y de las Corporaciones Locales, y los demás funcionarios y trabajadores al servicio de las mismas, quedarán bajo las órdenes directas de la Autoridad competente, siempre que resulte necesario. Si la Autoridad competente es el Presidente de una Comunidad Autónoma, éste podrá requerir la colaboración de los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad del Estado, pero sin estar bajo los órdenes de la Autoridad competente.

En el estado de excepción, se prevé la posibilidad de que, cuando la declaración afecte solamente a una Comunidad Autónoma, el Gobierno coordine sus competencias con dicha Comunidad Autónoma.

En el estado de sitio, además de la Autoridad Miliar que estará bajo las órdenes del Gobierno, las Autoridades civiles seguirán ejerciendo sus competencias que no fueron objeto de delegación a la Autoridad Militar, pero entregarán a dicha Autoridad militar todas las informaciones que solicite o que resulte necesario comunicar.

F.- Las medidas que se pueden adoptar

En el estado de alarma, las medidas que podrá acordarse están especificadas y consisten en limitar la circulación de las personas, practicar requisas temporales, intervenir y ocupar transitoriamente industrias, racionar el consumo de artículos de primera necesidad e impartir las ordenes necesarias el abastecimiento de los mercados y el funcionamiento de los servicios y de determinados centros de producción. 

En el estado de excepción, se permite suspender determinados derechos constitucionales (derecho a la libertad y seguridad, inviolabilidad del domicilio, secreto de las comunicaciones, derecho de circulación, derecho de expresión, etc.) y adoptar medidas respecto de cada uno de ellos (detenciones, inspecciones y registros domiciliarios, intervención de comunicaciones, control de transportes, prohibición de circulación, etc.). Además, la ley prevé expresamente que, si mientras dure el estado de excepción, se da una de las circunstancias del estado de alarma, se podrá adoptar también las medidas previstas por la ley para el estado de alarma.

En el estado de sitio, se prevé que se podrán adoptar todas las medidas previstas para los estados de alarma y excepción, además de la suspensión temporal de las garantías jurídicas previstas al artículo 17.3 de la Constitución Española.

G.- Consecuencias del incumplimiento de las medidas

El incumplimiento o la resistencia a las órdenes de la Autoridad competente durante el estado de alarma será objeto de las sanciones previstas por el régimen común. Sin embargo, se prevé expresamente determinadas sanciones si dichos actos fuesen cometidos por funcionarios o por Autoridades.

En cuanto al estado de excepción, se prevé sanciones para el caso del personal al servicio de una Administración pública que favoreciese con su conducta la actuación de los elementos perturbadores del orden. Además, se establece la posibilidad por el Juez de imponer la prisión preventiva a cualquier persona presuntamente responsable de hechos constitutivos de delitos contra el orden público o contra la seguridad ciudadana. 

Para el estado de sitio, se establece que el Congreso de los Diputados podrá determinar los delitos que quedan sometidos a la Jurisdicción Militar.

Conclusión

El aspecto más destacable de la Ley Orgánica es la diferencia de régimen en materia de derechos fundamentales entre los tres estados: mientras se prevé expresamente la posibilidad de suspender determinados derechos constitucionales en los estados de excepción y de sitio, sólo se permite, de facto, restringir dichos derechos constitucionales en el estado de alarma. En consecuencia, las medidas adoptadas durante el estado de alarma no podrán nunca suspender totalmente los derechos constitucionales, so pena de constituir un “estado de excepción encubierto”.

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