Cuestión de ilegalidad

El planteamiento de una cuestión de ilegalidad de una disposición de carácter general no garantiza una unidad de criterio entre jueces y tribunales, pero permite una resolución del caso concreto sin suspensión del procedimiento, cosa que no sucede con el recurso de inconstitucionalidad de las leyes, que suspende el procedimiento principal hasta que el TC se pronuncie.

I.- Introducción.

Tal y como expusimos en el artículo “Como impugnar el planeamiento urbanístico general (planes de ordenación urbanísticos): impugnación directa e impugnación indirecta”, el ordenamiento jurídico español permite recurrir indirectamente una disposición de carácter general mediante el recurso contra un acto administrativo de aplicación, cuando el motivo de impugnación del acto administrativo se basa en la nulidad de dicha disposición.

Como continuación de dicho artículo, en el presente artículo estudiaremos el procedimiento del planteamiento de la cuestión de ilegalidad.

II.- Definición de la cuestión de ilegalidad.

La cuestión de ilegalidad constituye un procedimiento especial por el cual, un órgano judicial que ha dictado sentencia declarando la nulidad de un acto administrativo impugnado fundado en la invalidez de una disposición general, cuyo órgano judicial no es competente para decidir sobre la legalidad de dicha disposición general, solicita del Tribunal competente para conocer del recurso directo contra dicha disposición de carácter general, que declare la conformidad o no a derecho de la misma. Se encuentra regulado por los artículos 123 y siguientes de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (en adelante, LJCA).

III.- Competencia del órgano judicial.

Según el artículo 27 de la LJCA, el juez competente para resolver el recurso indirecto puede anular a todos los efectos la disposición de carácter general sólo si resulta competente también para conocer del recurso directo con él, o si se trata del Tribunal Supremo.

Por el contrario, si el juez que conoce del recurso contra el acto administrativo de aplicación no es competente para conocer del recurso contra la disposición de carácter general, podrá plantearse la necesidad de recurrir al procedimiento de la cuestión de ilegalidad, solamente en los casos en que se cumplen los requisitos que se exponen en el apartado siguiente.

IV.- Requisitos para plantear la cuestión de ilegalidad:

La cuestión de ilegalidad sólo deberá plantearse en el caso de que se cumulan todos los requisitos siguientes:

– si el juez que conoce del recurso contra el acto administrativo de aplicación no es competente para conocer del recurso contra la disposición de carácter general,

– si dicho juez considera que la disposición de carácter general no se ajusta a derecho, y que por ello inaplica el precepto o preceptos que considere ilegal,

– si se declara firme la sentencia.

V.- Procedimiento del planteamiento de la cuestión de ilegalidad:

La cuestión de ilegalidad será planteada de oficio por el juez o tribunal mediante un auto, dentro de los 5 días siguientes a la firmeza de la sentencia.

La cuestión se tiene que ceñir al precepto reglamentario que ha servido de base para la estimación de la demanda. En este sentido, la Sentencia del Tribunal Supremo de fecha 20 de julio de 1993 (recurso número 8139/90) afirma que «la impugnación de los actos producidos en aplicación de unas disposiciones generales, impugnación fundada en que tales disposiciones no son conformes a Derecho, …. tiene limitada su eficacia por cuanto en esta situación no juegan las omisiones que pudieran observarse en el procedimiento de elaboración, de modo que sólo el contenido sustantivo de la norma reglamentaria es susceptible de producir efectos invalidantes del acto de aplicación individual, cuando se acredite que aquella no responde a las exigencias de tal ordenamiento (Sentencias de 29 de octubre de 1987, Sala de Revisión y Sentencias de 11 de marzo. 25 de abril, 17 de junio y 27 de noviembre de 1989). En el mismo sentido, la Sentencia de 3 de octubre de 1988, tiene declarado que la impugnación indirecta por vía del art. 39.2 de la Ley de la jurisdicción impide pronunciarse sobre la legalidad formal y en bloque de las normas mencionadas, que conlleva la necesidad de una declaración vedada por vía del recurso indirecto «.

En dicho auto, el juez o tribunal emplazará a las partes para que comparezcan y formulen alegaciones en el plazo de 15 días ante el tribunal destinatario del auto.

Contra dicho auto de planteamiento de la cuestión de ilegalidad, no se prevé ningún recurso.

El auto de planteamiento será publicado en el mismo periódico oficial en que se publicó la disposición de carácter general.

VI.- Efectos de la resolución de la cuestión de ilegalidad.

El tribunal competente, si considera que algún precepto de la disposición de carácter general no se ajusta a derecho, lo anulará y lo dejará sin efecto.

Un aspecto destacable de la cuestión de ilegalidad es que la resolución de la cuestión de ilegalidad no afecta a la situación jurídica concreta derivada de la sentencia dictada por el Juzgado que planteó aquélla. En este sentido, si el tribunal que resuelve la cuestión de ilegalidad considera que, finalmente, es válida la disposición de carácter general, esta resolución no afectará a la sentencia de instancia que anuló el acto de aplicación por considerar ilegal la disposición de carácter general.

VII.- Comentarios al procedimiento de la cuestión de ilegalidad.

El procedimiento de la cuestión de ilegalidad se inspira en la mecánica de la cuestión de inconstitucionalidad que los jueces y tribunales formulan (de oficio o a instancia de parte) al Tribunal Constitucional cuando consideran que una norma con rango de ley aplicable al proceso del que conocen y de cuya validez dependa la decisión que hayan de adoptar en el mismo, pueda ser contraria a la Constitución. Sin embargo, a diferencia de la cuestión de ilegalidad, que se plantea una vez la sentencia de instancia es firme, el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad provoca la suspensión provisional de las actuaciones en el proceso judicial hasta que el Tribunal Constitucional se pronuncie sobre su admisión y, en su caso, hasta que dicte resolución al respecto.

Esta gran diferencia se justifica por la facultad, reconocida por el art. 6 de la LOPJ, de los jueces y tribunales de inaplicar una norma reglamentaria que consideren ilegal. En cambio, el control de constitucionalidad sólo pertenece al Tribunal Constitucional.

En este sentido, la cuestión de ilegalidad pretende alcanzar un criterio unitario sobre la legalidad de la disposición de carácter general enjuiciada para que tenga efectos en el futuro, a la vez que no obstaculiza el enjuiciamiento por los jueces y tribunales competentes sobre la legalidad del acto administrativo de aplicación, que motiva el planteamiento de la cuestión de ilegalidad.

En consecuencia, tal y como está regulada actualmente, la cuestión de ilegalidad llega a admitir la posibilidad que se produzca una manifiesta contradicción entre dos sentencias, la del juez o tribunal competente para decidir sobre el acto administrativo de aplicación y la del tribunal competente para decidir sobre la disposición de carácter general, lo cual puede generar una cierta inseguridad jurídica y un sentimiento de injusticia para los administrados.

Como hemos dicho, la cuestión de ilegalidad se plantea solamente si se declara firme la sentencia. Por tanto, si antes alguna de las partes formula un recurso de apelación, podrá discutir esta cuestión ante el tribunal superior, quien será probablemente competente tanto para resolver el recurso de apelación como para resolver sobre la disposición de carácter general. En este caso, no se producirá ni la cuestión de ilegalidad, ni, por tanto, la posible contradicción antes expuesta.

Finalmente, cabe señalar que el destinatario del acto administrativo que lo considere contrario a derecho, por considerar únicamente que es ilegal la disposición de carácter general en la cual se basa, puede interponer un recurso administrativo directamente contra la disposición de carácter general, ante la administración que dictó dicha disposición de carácter general (aunque no sea la administración que dictó el acto de aplicación) cuya resolución (expresa o presunta) podrá ser objeto de recurso contencioso administrativo directamente ante el tribunal competente para decidir sobre la disposición de carácter general. Todo ello permite que no se produzca la contradicción antes expuesta, pero limita los motivos de recursos pues insistimos que solamente podría verse sobre la legalidad o ilegalidad de la disposición de carácter general.

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