Análisis del tratamiento jurídico de los reglamentos de las federaciones deportivas españolas a la luz de la jurisprudencia de la Audiencia Nacional y el Juzgado Central Contencioso-administrativo.

La relevante intervención del poder público en el deporte federado y en las entidades que lo integran en España ha dado lugar en la creación de un modelo deportivo federado, que es sustancialmente más complejo que los sistemas de la gran mayoría de países de nuestro entorno. 

La complejidad jurídica resultante de la publificación de muchos aspectos del funcionamiento federativo ha llevado a que los tribunales tengan que intervenir más a menudo, dando lugar a interpretaciones no uniformes y, en ocasiones, erróneas. 

En el presente artículo trataremos sobre la naturaleza jurídica de los reglamentos de las federaciones deportivas españolas a la luz de la Sentencia del Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo de fecha 11 de mayo de 2020 y de la Sentencia de la Sala de lo Contencioso de la Audiencia de Nacional de fecha 7 de octubre de 2021, que dan respuestas contradictorias a la misma controversia.

1.- Introducción: la intervención pública en la actividad deportivo-federativa privada. 

En la tradición continental europea, la organización de la práctica deportiva se estructura, de forma mayoritaria, bajo el paraguas de las federaciones deportivas y el movimiento federativo y en base a la estructura piramidal deportiva: en la cima de la pirámide se sitúa el Comité Olímpico Internacional, seguido de las federaciones deportivas internacionales de la que penden las federaciones deportivas nacionales y, en último lugar, las federaciones deportivas territoriales o infranacionales, los clubes, deportistas y otros estamentos de carácter técnico.

Entre las características esenciales del movimiento federativo a nivel global destacan el carácter privado de los sujetos que lo integran (la mayoría constituidos bajo una forma asociativa de carácter civil), la dependencia jerárquica entre los diferentes estamentos y la voluntad de éstos de actuar de forma aislada y completamente autónoma del poder público, que ha sido definido por la doctrina como el denominado “complejo de isla” (CAZORLA PRIETO en “Deporte y Estado”). Este fenómeno ha dado lugar a la creación de un ordenamiento jurídico propio conocido como Lex Sportiva de carácter “transnacional” y que en numerosas ocasiones desafía la preponderancia de la normativa pública (DUVAL en “Transnational Sports Law: The Living Lex Sportiva”).

Sin embargo, los países no han decidido respetar la absoluta voluntad aislacionista del sistema federativo. En general, la gran mayoría de países han intervenido con mayor o menor intensidad en el movimiento deportivo. El legislador español (tanto el estatal como el autonómico) ha intervenido y publificado una gran parte de las materias privadas propias del funcionamiento de las federaciones que ha dado lugar a la administrativización de muchas actuaciones propias de las entidades asociativas deportivas, que no encuentra paragón con la intervención del poder público sobre otros movimientos asociativos de carácter no federativo-deportivo.

2.- Las potestades estatales sobre las federaciones deportivas nacionales y el control sobre la potestad reglamentaria. 

La ya de por sí complejidad que supone la intervención del poder público sobre la organización deportiva de carácter privado aumenta por el hecho de que España es un estado descentralizado en el que todas las Administraciones públicas han asumido competencias en materia de deporte. El Estado, que tiene una competencia residual en materia de deporte de acuerdo con el art. 148.1.19ª CE y el principio de supraterritorialidad (como principio delimitador de las competencias estatales fuera de los casos expresamente previstos por el bloque de la constitucionalidad), ha asumido el control sobre la actividad de las federaciones deportivas españolas, entre el que se encuentra la aprobación definitiva de los estatutos y los reglamentos de las Federaciones deportivas de ámbito nacional previamente aprobados por estas últimas entidades, como resulta del art. 8.a) Ley 10/1990, de 15 de octubre, del Deporte (esta competencia no se extiende a la aprobación de reglamentos aprobados por las federaciones deportivas territoriales o autonómicas, cuya competencia le corresponde a cada una de las administraciones autonómicas).

Es decir, la aprobación de los reglamentos, que son normas internas de las federaciones deportivas de carácter privado, quedará sometida a que la Administración (a nivel estatal la comisión directiva del Consejo Superior de Deportes – CSD) dicte un acto administrativo que las apruebe, previa tramitación del correspondiente procedimiento administrativo (art. 6.6.b) RD 460/2015), estableciendo un procedimiento de aprobación bifásica.

3.- Conflicto jurídico generado. 

Después de la aprobación por la Comisión delegada de la Real Federación Española de Fútbol (RFEF) de la modificación de varios artículos de su reglamento general, se dio traslado al CSD para que las aprobase definitivamente. Después del transcurso del plazo genérico de 3 meses previsto en el art. 21.3 LPACAP, la RFEF solicitó que se emitiese el certificado de aprobación por silencio positivo de la modificación de los artículos del CSD. A posteriori, el CSD resolvió desestimar la modificación de dichos artículos y afirmó que la aprobación o modificación estatutaria o reglamentaria se encuentra sometida a un silencio desestimatorio. 

La RFEF interpuso recurso contencioso-administrativo ante el Juzgado Central de lo contencioso-administrativo que dictó sentencia 53/2020, de 11 de mayo de 2020, Rec. Núm. 20/2019 (SJCCA) estimando el recurso y afirmando que:

• La aprobación de los reglamentos federativos por el CSD no es un acto normativo, sino que es un acto administrativo ya que el CSD no tiene potestad reglamentaria según el RD 460/2015 y el acuerdo que aprueba la modificación del Reglamento está sometido a recurso de reposición, lo cual no es posible contra las disposiciones generales. 
• La jurisprudencia ha admitido la concurrencia del silencio positivo en los procedimientos de aprobación bifásica.
• Al no tener la normativa un procedimiento y un plazo específico para la aprobación definitiva de estas normas, cabe aplicar el plazo genérico de 3 meses previsto en la LPACAP.
• La necesidad de obtener un informe preceptivo y vinculante de la Liga Nacional de Fútbol Profesional – La Liga (46.4 LD), no impide aprobar el reglamento federativo por silencio positivo. 

Tanto La Liga como el CSD interpusieron recurso de apelación que estimó la Sala Contencioso-administrativa de la Audiencia Nacional de 7 de octubre de 2020 (SAN) en base a los siguientes argumentos:

• La aprobación por el CSD de una modificación reglamentaria federativa es una potestad reglamentaria que implica la creación de una disposición de carácter general. 
• La aprobación de disposiciones de carácter general no está sometida a la figura del silencio positivo.

4.- Valoración jurídica de las Sentencias. 

Algunas de las manifestaciones formuladas en las sentencias comentadas generan una serie de dudas jurídicas:

A.- Sobre la consideración del reglamento federativo como norma con naturaleza jurídica de reglamento administrativo. 

Antes de entrar a valorar dicha cuestión, cabe recordar que los reglamentos federativos son disposiciones que desarrollan los estatutos de las federaciones, que tienen la consideración de normas privadas, por lo que habría sido interesante haber observado un debate en la Sala y en el Juzgado sobre la consideración o no de los reglamentos federativos como norma privada, dictada en base a la potestad de autoreglamentación (o autonormación) como vertiente esencial de la potestad de autoorganización de las federaciones deportivas (como asociaciones que son).

En cualquier caso, entrando a valorar la consideración de disposición de carácter general de los reglamentos federativos atribuida por la SAN, cabe recordar que, como sucede en cualquier actuación administrativa, los reglamentos administrativos quedan sometidos al cumplimiento de determinados requisitos de carácter formal. En primer lugar, cabe poner en duda el hecho que el CSD sea competente para dictar reglamentos. 

El art. 8 LRJSP especifica que las potestades administrativas son irrenunciables y que la delegación queda sometida unos requisitos concretos. El CSD es un organismo autónomo de los previstos en el artículo 43.1.a) de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, que ejerce directamente las competencias de la Administración General del Estado en el ámbito del deporte y que está adscrito al Ministerio de Educación, Cultura y Deporte (art. 1 RD 460/2015). 

El art. 98.1 LRJSP establece las competencias que ejercen estos organismos, entre las que no consta la potestad reglamentaria: “actividades propias de la Administración Pública, tanto actividades de fomento, prestacionales, de gestión de servicios públicos o de producción de bienes de interés público, susceptibles de contraprestación, en calidad de organizaciones instrumentales diferenciadas y dependientes de ésta”. 

Aunque la jurisprudencia (por todas, STC 13/1988; SSTS de 13 de junio, 27 de octubre y 22 de diciembre de 1997) haya reconocido la posibilidad delegar la potestad reglamentaria del Gobierno a favor de los organismos autónomos, parece discutible afirmar que, de acuerdo con el art. 98 LRJSP, el art. 20 Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno (Ley 50/1997) y el art. 3 RD 460/2015, el CSD tenga una potestad reglamentaria: no existe una delegación expresa, concreta y específica de esta potestad a su favor y su intervención sobre la actividad federativa debe interpretarse de forma restrictiva, de acuerdo con lo previsto por la LD y la normativa reglamentaria que lo desarrolla.  

En segundo lugar, también debería ponerse en duda si la aprobación de los reglamentos federativos sigue el procedimiento y los trámites previstos en el art. 26 Ley 50/1997 para la aprobación de disposiciones de carácter general con rango reglamentario (trámite de consulta pública, redacción de la memoria del análisis de impacto normativo, trámite de audiencia e información pública, posibilidad de recabar el informe del Consejo de Estado, entre otros). 

En tercer lugar, también resulta necesario destacar que, como había ya advertido el Juzgado Central de lo Contencioso, contra las normas reglamentarias o normas administrativas de carácter general no cabe recurso en vía administrativa alguno, tal y como dispone el art. 112.3 LPACAP, mientras que contra el acuerdo de aprobación (o desestimación) de una modificación de la normativa reglamentaria federativa sí que cabe recurso en vía administrativa. 

Por último, también es sorprendente que la propia Administración General del Estado considere a los reglamentos federativos como una disposición de carácter general cuando ésta misma Administración no publica las normas federativas dentro de la Sección I del BOE (prevista para la publicación de las disposiciones generales) y sí en la Sección III (prevista para “otras disposiciones”) tal y como regula el art. 7.1 Real Decreto 181/2008, de 8 de febrero, de ordenación del diario oficial «Boletín Oficial del Estado. A esto, habría que añadirle el hecho de que tampoco ni los estatutos ni los reglamentos federativos pueden consultarse en la base de datos del BOE, a diferencia de lo que sucede con el resto de disposiciones generales con rango reglamentario, de ley o de ámbito supra estatal. 

Sin perjuicio de lo anterior, la tramitación de normas administrativas también queda sometida al cumplimiento de requisitos de carácter material. La declaración de la SAN afirmando que los reglamentos federativos son reglamentos administrativos, equiparándolos a las disposiciones de carácter general como son aquellas descritas en el art. 24 Ley 50/1997 (entre los que se encuentran los Reales Decretos Legislativos y Reales Decretos-leyes, los Reales Decretos del Presidente del Gobierno, los Reales Decretos acordados en Consejo de Ministros, entre otros) puede ser discutida: las disposiciones de carácter general se caracterizan por ser “normas generales que afectan a una pluralidad indeterminada de ciudadanos, estos es, sus destinatarios se encuentran definidos de modo impersonal como miembros de una categoría abstracta” (MARTÍN NÚÑEZ en “Manual de derecho constitucional”). Estos se contraponen a los actos administrativos, definidos como “Decisiones singulares que tienen como destinatarios a una persona o a personas identificadas o identificables de forma inequívoca e individual” (MARTÍN NÚÑEZ en “Manual de derecho constitucional”) y que tienen una función ejecutiva, que consiste en la realización de actuaciones tendentes a aplicar materialmente la normativa (función de policía administrativa, la función de supervisión, inspección y sanción y la actividad administrativa de fomento a través de los actos administrativos).

En el caso que nos ocupa, también parece discutible considerar que los miembros afectados pertenecen a una categoría abstracta, toda vez que los reglamentos federativos se aplican a sujetos identificables (el sujeto vinculado directamente es la federación deportiva e indirectamente los sujetos federados y sometidos a la potestad disciplinaria deportiva y asociativa de la federación en cuestión).  

Por todo ello, podría concluirse que los reglamentos federativos no tienen la consideración de normas con rango reglamentario y que, para el caso de no considerar el carácter privado de la normativa federativa, podría afirmarse que la aprobación o no de las modificaciones reglamentarias por la comisión directiva del Consejo Superior de Deportes quedaría encuadrada dentro de la función ejecutiva de la Administración, teniendo estas resoluciones la consideración de actos administrativos. 

B.- Sobre la posibilidad de aprobación de las modificaciones reglamentarias sin la aportación previa del informe preceptivo y vinculante de LaLiga. 

Para el caso de admitir que el acto por el que se aprueban definitivamente las normas federativas tiene la consideración de acto administrativo sin carácter reglamentario, tampoco queda claro admitir que las normas puedan aprobarse por silencio positivo como pretendía la Federación y admite la STJCCA. 

Antes de continuar, cabe mostrar sorpresa por la remisión que hace la STJCCA al Reglamento de Planeamiento para justificar la innecesariedad de la obtención del informe preceptivo y vinculante: de entrada, la LPACAP, en sus arts. 79 y 80, ya regula el trámite de emisión de informes en sede del procedimiento administrativo, por lo que no se comprende la remisión a una normativa especial. Pero es que, además, debido al sistema de distribución de competencias en materia urbanística, el reglamento citado es de casi nula aplicación. 

Analizando, pues, los apartados 3 y 4 del art. 80 LPACAP, vemos que dicen lo siguiente:

3. De no emitirse el informe en el plazo señalado, y sin perjuicio de la responsabilidad en que incurra el responsable de la demora, se podrán proseguir las actuaciones salvo cuando se trate de un informe preceptivo, en cuyo caso se podrá suspender el transcurso del plazo máximo legal para resolver el procedimiento en los términos establecidos en la letra d) del apartado 1 del artículo 22.

Es decir, para aquellos casos en los que el acto administrativo quede sometido a un informe preceptivo (y más todavía cuando este tiene carácter vinculante), y este no se haya obtenido, el acto administrativo no podrá ser objeto de aprobación. Y para el caso que se produzca, la jurisprudencia consolidada del Tribunal Supremo ha manifestado que el acto incurrirá en un vicio de nulidad de pleno derecho (por todas, SSTS 4557/2013, de fecha 13 de septiembre, Rec. Núm. 4202/2010 y 569/2020, de fecha 27 mayo, Rec. Núm. 6731/2018).

Tampoco consideramos aplicable la excepción prevista en el art. 80.4 LPACAP, que permite superar el trámite sin obtener el informe solicitado:  

4. Si el informe debiera ser emitido por una Administración Pública distinta de la que tramita el procedimiento en orden a expresar el punto de vista correspondiente a sus competencias respectivas, y transcurriera el plazo sin que aquél se hubiera emitido, se podrán proseguir las actuaciones. 

Esto es así ya que el precepto especifica que este supuesto sería posible cuando el referido informe debiera ser emitido por una Administración pública y La Liga no tiene la consideración de administración pública, sino de asociación privada creada ex lege para la organización de las competiciones de fútbol masculino profesionales. 

A lo anterior, cabría añadirle la doctrina consolidada en relación con el silencio administrativo. A pesar de que éste se configura como una garantía para los particulares, la jurisprudencia ha limitado sus efectos positivos. De esa forma, se impide que, en base al instituto del silencio positivo, los particulares puedan obtener derechos contra legem o sin la tramitación del correspondiente procedimiento administrativo (por todas, SSTS de 6 de noviembre de 2018 Rec. Núm. 1763/2017 y 28 de febrero de 2007, Rec. Núm. 302/2004). Por lo tanto, parece difícil llegar a considerar la posibilidad de aprobar las modificaciones estatutarias y reglamentarias de las federaciones por la institución del silencio administrativo positivo sin la previa obtención de los informes sectoriales preceptivos.  

En resumen, también parece discutible la afirmación de la STJCCA, por la que se estimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la RFEF y declarando aprobadas las modificaciones por silencio positivo. 

5.- Conclusión.

El modelo federativo-deportivo vigente en España es sumamente complejo y genera una inseguridad jurídica a todos los integrantes de la estructura que en muchas ocasiones se perpetúa con la desafortunada intervención del poder judicial.

Además, no parece que el legislador –estatal y autonómico- tenga intención de corregir o mitigar las diferentes problemáticas con las legislaciones deportivas que se encuentran en tramitación (ya sea la nueva ley del deporte estatal o la nueva ley del deporte de Cataluña), por lo que se espera que este tipo de conflictos -perfectamente extrapolables al resto de federaciones deportivas-, vayan sucediéndose de forma reiterada. 

Bibliografía:

• CAZORLA PRIETO, Luis María, “Deporte y Estado”, Revista Aranzadi de Deporte y Entretenimiento, Editorial Aranzadi, 2013. 
• DUVAL, Antoine, “Transnational Sports Law: The Living Lex Sportiva” en Zumbansen, P. (ed.), ’Oxford Handbook of Transnational Law’, Oxford University Press, 2020.
• MARTÍN MUÑOZ, Esther, “Tema 18 El Reglamento Administrativo” en APARICIO PÉREZ, Miguel A. y BARCELÓ SERRAMALERA, Mercè, “Manual de Derecho Constitucional”, Atelier, 2012. 
• SANTAMARÍA PASTOR, Juan Alfonso, “El confuso mundo de las habilitaciones reglamentarias”, Revista de las Cortes Generales, núm. 108, Primer semestre, 2020.

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